都會區快速擴大
邊際土地遭炒作 近年來，由於經濟的快速成長，人們為了工作，不斷地向都會區集中，使得都會區不斷的擴大，而這種都市人口密度高居不下的情形，給了財團炒作土地的空間，房價、地價因而不斷的狂飆。另一方面隨著都會區的快速擴大，許多邊際土地（如山坡地、海岸地區等）均相繼淪為土地炒作的題材，台灣的生態環境因而面臨了空前的浩劫。因著不斷的土地開發，環境生態喪失了自我調適的能力，昔日號稱福爾摩沙的台灣，也因此面臨一遇雨即成洪，稍不下雨便成旱的慘境。 真的是屋漏偏逢連夜雨，財團眼見不少原本位於市郊的工業區，隨著都會區的擴充，漸漸地被納入都會區內，在高地價高獲利的誘惑下，近年來已有不少財團不斷地藉著各種理由，企圖將都會區內的工業用地變更地目，以達到土地炒作的目的；但已經或可能可以變更地目的這些工廠要如何處理呢？聰明的財團立刻想到地價低廉政府又有獎勵措施的海埔新生地。台灣四面環海，本島海岸線約有1140公里，若包含離島部分，則海岸線總長約1500公里，有這麼好的自然條件，在人定勝天、科技掛帥的政策引導下，許多海埔新生地的開發案在民國八十年前後，就如雨後春筍般地被提出。 根據台灣省水利局1991、1992年的資料，規劃開發的海埔新生地面積有31463公頃，已開發完成的有13180公頃，正在進行開發的有6170公頃。若再加上工業局預計開發的雲林離島工業區15680公頃及嘉義縣政府規劃的外傘頂洲附近東石綜合工業區12854公頃（環保署綜計處資料），如此光是台灣西海岸海埔地的總面積將近六萬公頃，而經建會82年10月所公佈內地的計畫工業區面積僅只40505公頃。由此可見目前我國即將開發的海埔新生地規模確實是十分浩大。到底這樣的開發行為是否安全？是否合乎經濟？對於這些疑問，我們就以荷蘭及日本的實例，先從工程的角度來作分析。 荷蘭政策有修正
日本開發新技術 荷蘭由於地勢低窪，全國有近三分之二的土地低於高潮位，數百年來興築了1800英哩的海堤，也同時增加了不少的海埔新生地。也因為數百年的累積經驗，在圍築海埔新生地時是循序漸進絲毫馬虎不得的。由於海中土地鹽分高，通常新生地先作漁塭，再鹽田、農田，爾後才做稍高程度的土地利用。一方面由土地之使用程度，進行減少土地鹽分的工作；另一方面則讓土地自然沉陷，同時並觀察附近環境對於新生地形成的各種變化，隨時作適宜之變應措施。因此，在荷蘭海埔地的發展，大都是小規模地逐年增加，而且開發時程動輒十幾年。 聞名於世的荷蘭大沙洲計畫(Delta Plan)完工作1986年，該計畫肇因於1953年2月1日的海水倒灌災難事件，荷蘭政府為了永遠解決問題，擬定此大沙洲計畫，於1958年通過審查後,開始蒐集現地自然資料，並著手研擬各種設計，在1970年代曾受到環保人士的抗爭，計畫也因而考量了不少生態方面的修正。大沙洲計畫於1978年動工，如期於1986年完工，該計畫以65座12層樓高的防洪閘門，將屋斯特歇爾德(Oosterschelde)河口封起來，它使得荷蘭海岸線縮短了435英哩。為了讓閘門能永遠堅固地聳立於海砂上，荷蘭的工程師發明了可防止海砂被掏出的濾網墊蓆(filter mat)，但是在完工後十多年來的現場資料顯示，該計畫已經對環境生態造成不小的影響，荷蘭政府目前也已經大幅度修改了過去與海爭地工程掛帥的模式，並開始試著恢復一些溼地。 至於地理條件與我國近似的日本，因為關西地區機場的急需擴建，為了避免噪音與其他的環保問題，日本運輸省航空局於1968年開始研究，並同時進行基本資料調查，在1974年由航空審議委員會選定泉州外海場址，1977年通過環評，日本內閣於1984年通過本案，關西國際空港株式會社成立，1986年運輸省發給施工許可，1987年開工至1991年造地完工，1994年機場開始營運，歷時十六年。此第一期工程的面積僅511公頃，造地土方共1億7830萬立方公尺，約為埃及金字塔的70倍，主要來自大阪府阪南市箱作山丘（25.5％）、和歌山縣加太地區（36.1％）、兵庫縣淡路島（33.3％），及其他地區由民間購土約佔5.1％，該工程讓工程界學到人工島開發所面臨之各種困難及解決方法，且對資料調查、測量定位、材料採運、機具設備及航行管理系統都有新的技術發展。 反觀我國在經歷了二十多年前所開發的彰濱工業區因故停擺的經驗後，對六輕的例子，由利澤、觀音到麥寮的最終定案，僅歷時五、六年左右。在麥寮六輕環評時（民國80年），大多數的評審委員對主辦單位所蒐集的基本資料，有頗多的意見，不是錯誤就是資料太過老舊。至於用水問題、地層下陷等問題，至今仍然懸而未決，施工期間亦曾有報導謂施工單位要求政府代為解決地層下陷的問題。填土的土方來源有不少是以抽取海沙方式取得，去年賀伯颱風來襲時，就發生了六輕抽取海砂的工程，是否是造成濁水溪口漁塭潰決的原因之抗議糾紛事件，紛爭至今仍尚未解決。 我們由日本關西海上機場興建的案例中，見到雖然有高達1億多立方公尺的填方，日本仍不會為了方便，而採取抽海砂來填新生地的方式施工，原因就是為了避免海洋生態的改變。由最基本的質量守恆原理，由海中所抽的沙量，自然界一定會經由各種途徑取得補充，以維持自然界間的平衡。縱使所抽的地方是多深，仍舊會藉著大洪水發生時，由陸地沖刷下的砂石量來補充。另外由海中抽砂，也會造成海水渾濁，嚴重影響附近的生態。而更令許多專家納悶的，麥寮六輕竟然藉著疏浚濁水溪口的名義，且也居然取得水利局的許可後，就在極端敏感的河口處抽砂造地。六輕的海埔地有550公頃，較日本關西機場的511公頃還多了一些，處理的方式卻有如此大的差異，難不成又是所謂的國情不同？ 由荷、日的例子可看出海埔新生地的開發，絕不是像暴發戶似的，毫無忌憚的大量開發；由於是與自然爭地，故一定得蒐集足夠的基本資料，並依此作影響較輕微的方式來規劃，也因此從研擬、規劃到完工，動輒數十年都不算短。但我國自從六年國建時代開始，一下子即規劃了五萬多公頃，由台中以南幾乎是一個接一個地規劃，如此大規模大手筆的工程，大概又可得另類的台灣第一封號呢！而且在作環境影響評估時，卻是一個一個的審查，從未曾考慮兩個以上海埔地開發時的共同影響。據台大海洋研究所范光龍教授的研究報告指出，由於潮汐及海流的關係，台灣西海岸污染排放的影響範圍，約在排放點的南北兩向各三到五公里，也就是說影響的海岸長度將近十公里，若是在這其間有兩個以上的海埔地，兩者的影響自然會有加乘作用，是必需要同時考慮的。海埔新生地是將原本是感潮區的沙灘地，以圍堤造地方式填成設計的高程，通常約是平均海平面以上四公尺。這個新生地因此會在該區的海域形成突堤作用，而這將會影響該區海岸線的變化，可能會造成附近地區的海岸侵蝕。 貿然開發海埔地
海堤潰決將難免 近年來隨著環保的共識，水土保持的工作持續地進行，再加上水庫的興建，各河川的輸沙量已經明顯的減少，依質量守恆定律，由於河川沙量供給海岸減少之故，已有不少的海岸呈現侵蝕的現象。由台中港港研所多年的調查結果，已經證實嘉南地區的外傘頂洲沙洲範圍業已急速的縮小就是證明。外傘頂洲是嘉南海岸區的重要屏障，該沙洲範圍的減少及嘉南地區地層下陷，一直被認為可能是彌陀海岸嚴重侵蝕的原因。在尚未有大量海埔地開發之前，已經有海岸侵蝕及地層下陷的情形下，就貿然地大規模開發海埔地，將會使未來海埔地海堤面臨潰決的危機，而海堤潰決所產生的損失，不管是廠方或是政府的，都將是大量社會成本的支出，更何況附近海岸線的變化及海域生態的改變情況仍都不甚樂觀，因此海埔地開發的規劃與評估是一定要十分慎重的。 規劃濱海工業區的目的，本來是希望能利用較合適發展地區來發展工業，以減輕環保問題及土地成本，但是因為並無適當的土地政策，致使規劃中的工業區及其鄰近土地的價格，都因工業區的計畫而暴漲，使得原本的政策目標難以達成，並且造成了更多不公平乃至不正義的財富重分配，六輕、七輕濱南工業區均有類似的情況發生。大型工業區的規劃也有賴附近都會區的人力、社會力等的支援，且相關之交通措施亦屬必須，但是幾乎所有正在規劃的濱海工業區，並無完善的整體規劃。由目前的交通規劃看來，大部分的建設僅配合現有大中型都市及高速鐵路沿線的少數中型新都市，既未思考西部地區的整體適當面貌，也未考慮與所規劃的濱海工業區配合，濱海工業區鄰近也沒有新興都市的全盤性計畫，台中港興建後，因為鄰近沒有中小型的都市作後援，使得初期營運一直沒有起色的經驗，決策單位幾乎完全地將它忽視。 最迫切的危機是
濕地破壞難挽回 除了上述考慮的因素以外，海埔新生地開發所面臨最重要的議題是環境生態。濱海工業區大多規劃在感潮帶，亦即俗稱的濕地，濕地位處海水與淡水交換的所在，是最生氣蓬勃孕育大量物種的地方，如紅樹林及許許多多的無脊椎動物，更有許多覓食的魚類、水鳥、候鳥也因覓食的緣故，成了溼地食物鏈的一環。因為這些生物的存在，牠們如海綿般地吸納了不少人們在其上游所排放的廢物，減輕了環境的負荷。台灣的地理位置橫跨了熱帶與亞熱帶氣候，正是北方高緯度繁殖的鳥類，在秋冬季移棲時最理想的渡冬區；而且台灣又面臨太平洋，更是南北遷移之過境鳥的最佳休息站。彰濱工業區及台中港區交界的大肚溪口，七輕濱南工業區附近的曾文溪口，新竹香山工業區附近的客雅溪口，均是名列台灣十大重要的溼地。人鳥之爭孰重孰輕，更是顯現決策當局有無宏觀氣度的試金石。已經破壞的溼地生態是難以挽回，而被破壞的自然沙灘生態，又怎可能以人工的海堤來恢復呢？而人工海堤是否真能保護背後工業區的安全呢？ 目前計畫中的濱海工業區，除了侵入或緊鄰自然溼地保育區外，所規劃的使用目的亦有不少的衝突，如彰濱工業區內有彰濱遊樂區、鰲鼓工業區緊鄰東石遊憩企劃，另外又因規模浩大、規劃倉促、開發單位眾多、海岸地區法規的不足與主管單位旳混亂以及主管權責的不清，再加上缺乏整體全面的構想與相關配合的交通及新都市之建設，這些都將是海埔新生地開發計畫的潛在或立即的危機，究其主要且基本的原因即是我國缺少一個完善的國土規劃。缺少了領導的綱領計畫，致使任何土地開發案均不免會淪為財團炒作土地的機會。 本文以中興大學黃書禮教授在1992年台灣教授學會舉辦的國土規劃學術研討會發表之論文中的一段話作為結語，他指出由於過去環境經濟學家依古典經濟學的觀點，以願附成本方式來衡量環境的影響因子的方法已受到質疑的情形下，新近發展的生態經濟學所提倡以生物物理為基礎的能量價值論，已是目前作為衡量自然環境價值之觀念工具。基此觀點，在進行國土規劃時，為配合資源保育以及謀求經濟發展與環境保護之平衡，自然環境之評價工作乃為一基本且不可或缺的課題。因此，從事海埔新生地開發時，已不再是技術可行性或成本效益分析之評估，而是應該由生態經濟學的角度，來探討沿海地區生態系統之真正價值為何，再納入整體開發計畫之評估。 |